הועדה להגברת התחרותיות במשק, שמונתה על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל, סיימה את שלב הביניים של גיבוש המלצותיה.
בוועדה בראשות מנכ"ל משרד האוצר, חיים שני, חברים, פרופ’ יוג`ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רה"מ, פרופ’ שמוליק האוזר, יו"ר הרשות לני"ע, ד"ר קרנית פלוג, המשנה לנגיד בנק ישראל, דודו זקן, המפקח על הבנקים, גל הרשקוביץ, הממונה על התקציבים, פרופ’ עודד שריג, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, פרופ’ דיויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים וד"ר גיתית גור-גרשגורן, כלכלנית ראשית, רשות לני"ע.
שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, ברך את חברי הועדה וציין כי מדובר בנקודת ציון היסטורית בכלכלת ישראל ובכוחה לגרום לשינוי אמתי ויסודי במבנה העסקי במשק אשר בסופו אזרחי המדינה כולם ייהנו מפירותיו. "הועדה על כל חבריה עשתה עבודה מקצועית לעילא ולעילא אני סמוך ובטוח שבדומה לרפורמות אחרות שהעברנו גם המלצות אלה יובאו לאישור הכנסת ויכנסו לספר החוקים לאחר הליך של שמיעת עמדות הציבור. יישום ההמלצות יביא לחלוקה יעילה יותר של הון במשק ולהמשך פיתוח נבון של שוק ההון הישראלי".
יו"ר הועדה ומנכ"ל משרד האוצר, חיים שני, הוסיף: "אנחנו מסיימים עבודת מטה מקיפה שארכה חודשים ארוכים, נפגשנו והתייעצנו עם גורמים רבים בארץ ובחו"ל ואני מאמין שההמלצות שמוצגות היום מייצגות תשתית איתנה שתביא בטווח הארוך להגברת התחרותיות בישראל. חשוב לזכור שהגשת ההמלצות הינה רק תחילתה של דרך ואנו נערכים בימים אלה לעריכת הליך של שמיעת עמדות הציבור ולאחריו גיבוש סופי של ההמלצות ואישור ההמלצות בממשלה. אני מודה לכל חברי הועדה על המסירות והמקצועיות ויותר מכך על עבודת הצוות המצוינת."
הועדה התבקשה לבחון את השפעתו של מבנה המשק הנוכחי על רמת התחרותיות בענפי המשק, על יציבותו הפיננסית ועל יעילותו הכלכלית. הוועדה נתבקשה להמליץ על צעדי מדיניות רצויים בדגש על סוגיית השליטה של חברות ריאליות בחברות פיננסיות, סוגיית שליטה בחברה ציבורית באמצעות מבנה החזקות פירמידאלי ואופן הקצאת נכסים ציבוריים. בהתאם למנדט זה, מונו שלושה צוותי עבודה לבחינת כל אחת מהסוגיות.
במסגרת עבודתה הועדה קיימה למעלה מ- 20 דיונים במליאת כלל חבריה ודיונים מרובים בצוותים המצומצמים. הציבור הוזמן להביע עמדה בטרם גיבוש ההמלצות ובהתאם לכך הוגשו לוועדה 30 ניירות עמדה מארגונים ומאנשים פרטיים והופיעו בפני הועדה כ- 20 דוברים, ביניהם מומחים ואנשי אקדמיה ומגזר שלישי וארגונים וגופים שמייצגים בעלי עניין. בנוסף, הועדה הסתייעה בייעוץ מפרופ` אריה בבצ`וק, מומחה בינלאומי לכלכלה ומשפט מאוניברסיטת הרווארד.
להלן המלצות הועדה בכל אחד מהפרקים: צוות לבחינת אחזקות ריאליות ופיננסיות - בראשות פרופ’ יוג’ין קנדל
רמת התחרותיות במשק הישראלי מושפעת מקיום מספר מצומצם של קבוצות עסקיות גדולות שמעורבות במספר רב של פעילויות שונות במשק, על כן נוצר חשש לפגיעה בתחרות בענפי משק שונים ובמשק בכלל. לפי הספרות הכלכלית, כאשר אותם שחקנים מתחרים במספר ענפים שונים במקביל, ישאף כל אחד מהם למקסם את הרווח על פני כל הענפים בהם הוא פועל ולא בראיה של ענף בודד. חשש זה מקבל משנה תוקף כאשר מדובר בקבוצות עסקיות המשלבות בתוכן גוף פיננסי, כמו בנק או קרן פנסיה, שחשוף לכלל הענפים במשק ולפיכך מהווה מקור למידע עסקי הן על מתחרים והן על לקוחות וספקים של חברות הקבוצה העסקית.
גופים פיננסיים אמונים על הקצאת משאבים שמרביתם שייכים לציבור, כאשר ההנחה היא כי בהינתן שוק חופשי ותחרותי הקצאת המשאבים תהיה יעילה ברמת המשק. תאגידים ריאליים, מצידם, מעוניינים להבטיח, כל אחד לעצמו, זמינות משאבים גדולה ככול הניתן. שילוב של תאגידים ריאליים ופיננסיים תחת אותה שליטה או החזקה, מעלה, בנוסף לפגיעה האפשרית בתחרות, גם חשש להקצאה לא יעילה של משאבים במשק כתוצאה מהאפשרות להיווצרות ניגודי עניינים בין הפעילות הריאלית לפיננסית.
כללי הממשל התאגידי בישראל מטילים על הגופים המוסדיים (קרנות הפנסיה, חברות ביטוח, קופות הגמל) חובה למלא תפקיד מרכזי בהגנה על המשקיעים והחוסכים. היעדר הפרדה בין תחומי עיסוק ריאליים ופיננסיים, על אף קיום הסדרה רגולטורית מקיפה ומתקדמת, עלול ליצור לגופים המוסדיים ניגודי עניינים בין עובדת היותם חלק מקבוצה עסקית עם פעילות ריאלית ובין תפקידם בממשל תאגידי ועלול להשפיע על היכולת והרצון של מתווכים אלה למלא את תפקידם כראוי.
עצם קיומה של קבוצה מצומצמת של צרכני אשראי גדולים ברמת המשק, שחולשים על קבוצות של חברות באמצעות מבני החזקות מורכבים, עלולה ליצור סיכונים מערכתיים, הגדלים בהתאמה עם גודל ומורכבות התאגידים הריאליים והפיננסיים. סיכונים מערכתיים אלו גדולים מהשפעתם הישירה של גופים אלה על המשק מכיוון שהקבוצות העסקיות פועלות במספר רב של שווקים, עם מגוון לקוחות, ספקים ומתחרים בכל אחד ואחד מהשווקים. כאשר בעלות על תאגידים פיננסיים משולבת עם בעלות על אותם צרכני אשראי גדולים בעלי מטרות, אינטרסים והעדפות סיכון אחרות, עלול גם להיווצר קשר בין איתנות המוסד הפיננסי ובין יציבות הקבוצה העסקית. כמובן שגם קשר זה מתחזק בהתאמה עם גודל ומורכבות התאגידים הריאליים והפיננסיים.
בהתאם לכך, ממליצה הועדה:
1. על איסור שליטה או החזקה בגוף פיננסי משמעותי על ידי תאגיד ריאלי משמעותי או על ידי השולט בתאגיד ריאלי משמעותי. תאגיד פיננסי משמעותי: תאגיד שמנהל נכסים מעל 50 מיליארד ₪ (כ-2.5% מכלל הנכסים הפיננסים במשק). תאגיד ריאלי משמעותי: תאגיד שפדיון המכירות שלו הינו מעל 8 מיליארד ₪ (כחצי אחוז מכלל הפדיון במשק) ומאזן מעל 20 מיליארד ₪. כלומר אותו בעל שליטה לא יוכל להחזיק גם בתאגיד ריאלי משמעותי וגם בתאגיד פיננסי משמעותי.
2. על הגבלת כהונה של דירקטורים בגוף פיננסי משמעותי ובגוף ריאלי משמעותי, בו זמנית.
3. על הגבלת שליטה בגוף פיננסי משמעותי שהוא בנק ועל תאגיד פיננסי משמעותי אחר (השלמה ל"חקיקת בכר" ).
מנגנוני יישום:
• הועדה קבעה כי הגופים יידרשו לביצוע השינויים כמומלץ בארבע השנים הקרובות. זאת כדי ליצור תקופת מעבר סבירה לשם התארגנות למהלך זה.
• בנוסף, קבעה הועדה כלל שיתמוך בעידוד התחרות בעיקר בקרב גופים קטנים שיורשו לעבור את הרף בתנאים הבאים:
א. במידה והפך גוף פיננסי למשמעותי לאחר שתאגיד ריאלי משמעותי או השולט בתאגיד ריאלי משמעותי קיבל היתר שליטה או החזקה בו, לא יחול האיסור כאמור אם הגידול בכלל הנכסים של הגוף הפיננסי המשמעותי לא נבע מרכישה או מיזוג של גוף פיננסי אחר, ובלבד שכלל הנכסים כאמור אינו עולה על 75 מיליארד ש"ח. במידה ועלה סך הנכסים של התאגיד הפיננסי על הסכום כאמור, רשאים המפקח על הבנקים, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון או יו"ר הרשות לני"ע כל אחד בתחום אחריותו לקבוע תנאים לבעל ההיתר לעמידה בתנאי הסף.
ב. במידה והפך תאגיד ריאלי למשמעותי לאחר קבלת היתר שליטה או החזקה בגוף פיננסי משמעותי, לא יחול האיסור כאמור אם הגידול במחזור המכירות של התאגיד הריאלי בישראל לא נבע מרכישה או מיזוג של תאגיד ריאלי אחר, ובלבד שמחזור המכירות של התאגיד הריאלי בישראל אינו עולה על 12 מיליארדי ₪ או שמאזן הכולל שלו לא גבוה מ-30 מיליארד ₪ והנכסים בישראל גדולים מכ-5% מסה"כ המאזן. עלה מחזור המכירות של התאגיד הריאלי על הסכום כאמור, רשאים המפקח על הבנקים, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון או יו"ר הרשות לני"ע כל אחד בתחומו לקבוע תנאים לבעל ההיתר לעמידה בתנאי הסף.
צוות לבחינת שליטה באמצעות מבנה אחזקות פירמידאלי - בראשות פרופ’ שמואל האוזר
בישראל פועלות מספר קבוצות עסקיות גדולות ומשמעותיות. קבוצות אלו מהוות חלק נכבד מהפעילות העסקית במדינת ישראל. למשל המכירות של שש הקבוצות הגדולות במשק מהוות כרבע מהתמ"ג, 10 הקבוצות הגדולות מובילות כ-50% מהנפקות האג"ח בשוק המקומי ומניות 24 הקבוצות הגדולות מהוות כ-70% משווי השוק בבורסה בת"א (בניכוי טבע). המשותף לכל הקבוצות הגדולות בישראל הוא שהן מתאגדות במבנה פירמידאלי ולכולן בעל שליטה. לקיומן של קבוצות פירמידאליות יש הסברים רבים בספרות והיא נפוצה מאוד בעולם (מלבד ארה"ב ואנגליה) אך הוועדה התרשמה שבישראל היא קיימת בהיקפים גדולים יותר הן מבחינת עומק הפירמידות והן מבחינת גודלן היחסית למשק.
מה היא למעשה פירמידה או "פירמידת שליטה"?
• שרשרת חברות, או אוסף של כמה שרשרות, אשר בראשן עומד בעל שליטה משותף.
• כל חברה בשרשרת שולטת בחברה שמתחתיה, אך אינה מחזיקה ב-100% מההון שבה.
• בעל השליטה שולט, במישרין בראש השרשרת, אך בעקיפין בשרשרת כולה.
הספרות מציעה יתרונות וחסרונות למבנה עסקי פירמידאלי, בין היתרונות, ניתן למנות גיבוי בין חברות בתוך הפירמידה בעת הצורך, העברת ידע ויצירת קשרים עסקיים ביניהן, חשיפה עסקית וכניסה לתחומים חדשים. בהיעדר מוסדות כגון שוק הון מפותח, מערכת משפט יעילה ומוסדות רגולטוריים, השתייכות לפירמידה מאפשרת ודאות לגבי הספקת שירותים וקיום חוזים. מנגד, ניתן לציין גם מספר בעיות פוטנציאליות שעלולות לצוץ בשוק המאופיין במבנים פירמידליים רבים. עלול להיווצר בתוך הפירמידה "תיעול משאבים" – העברת משאבים בין החברות לטובת בעל השליטה על חשבון בעלי מניות המיעוט מקרב הציבור, הקצאה לא יעילה של משאבים, נטילת סיכונים עודפים, שוק הון פנימי, מינוף כפול בין החברות וביצור שליטה של העומד בראש הפירמידה גם אם הוא בעל הון מצומצם ("התמדה" בספרות מקצועית). בנוסף, ברמה המשקית, ישנו חשש מסוים לפגיעה ביציבות המשק בטווח הארוך, במקרה בו עלולים להיקלע מספר גופים גדולים למשבר, משקיעים זרים יכולים להירתע מלהשקיע במשק פירמידלי מורכב וקשה להבנה, מדדי הבורסה עלולים לשקף פעילות משקית מטעה וכמו כן, במידה וישנם מעט גופים עסקיים גדולים שפעילים באותם שווקים או שמחליטים לחלק ביניהם את המשק עלול להיווצר "מפגש בין שווקי" שיוליך לפגיעה בתחרות.
ניכר שהיתרונות מתאימים במיוחד למשקים מתפתחים, יחד עם זאת קיימות עדויות שבזמן שהיתרונות קטנים (עקב התפתחות המשקים) החסרונות נשמרים והפירמידות משתמרות עקב חוסר במנגנונים שיובילו לפירוקן (בעיית ההתמדה).
לפיכך הועדה מזהה "כשל שוק" שדורש את התערבות הממשלה בנושא. הועדה התחבטה רבות בשאלה האם המבנה הפירמידלי אינו נכון מיסודו או שמדובר בכלי לגיטימי שבמקרים מסוימים מנוצל לרעה. המסקנה של חברי הועדה היא שכלי זה אינו אסור על פניו אך קיים בו פוטנציאל גבוה לניצול בעלי מניות המיעוט בתוך הפירמידה על ידי בעל השליטה בפירמידה. כן הוא מעורר בעיות של תחרותיות ובמקרים מסוימים גם בעיות של יציבות כלל משקית. הפתרונות מותאמים לבעיות במצב הקיים כפי שאבחנה הוועדה.
הוועדה המליצה על כלי ממשל תאגידי שיבטיחו שכל חברה במבנה תתנהל על פי האינטרסים של כלל בעלי מניותיה ולא על פי האינטרסים של בעל השליטה בלבד. בצורה זו הוועדה לא מונעת מבנים פירמידאליים אלא מאפשרת למשקיעים להבדיל בין מקרים בהם הפירמידה יוצרת להם ערך - אז פעילותה תוכל להמשך כרגיל לבין מקרים בהם הפירמידה משרתת את האינטרס של בעל השליטה- אז לציבור בעלי המניות יתאפשר לאזן את אופי ניהולה או לפרוש ממנה במידה וירצו בכך.