נגיד בנק ישראל אמיר ירון דיבר היום בכנס אלי הורוביץ לכלכלה וחברה שנערך בירושלים, והתייחס לאתגרים העומדים בפני כלכלת ישראל. הנגיד הסביר כי במהלך השנה האחרונה בנק ישראל הציב זרקור על שני האתגרים הכלכליים העיקריים שעומדים בפנינו, ושהממשלה הבאה לא תוכל להתעלם מהם - האתגר התקציבי, שהוא אתגר לטווח הקצר והבינוני, והצורך להגדיל את פריון העבודה בישראל - אתגר לטווח הבינוני והארוך.
כולנו יודעים, אמר הנגיד, שההתנהלות התקציבית האחראית של ממשלות ישראל הובילה עד לשנה האחרונה לירידה של יחס החוב לתוצר מלמעלה מ-90 אחוז בתחילת שנות האלפיים עד ל-60 אחוז בשנה שעברה. את הפירות של הירידה הזו ביחס החוב לתוצר אנחנו כבר קוצרים, בדמות ירידה משמעותית שחלה בנטל תשלומי הריבית של הממשלה, בזכות הירידה הכמותית ביחס החוב לתוצר וגם לאור הירידה בשיעורי הריבית שנבעה בין השאר ממנה.
אולם, בשנה האחרונה מגמה זו כידוע נעצרה, והעליה בגירעון הביאה לראשונה מזה עשר שנים לעליה, גם אם קטנה בינתיים, ביחס החוב לתוצר. הצעדים שננקטו בעבר יצרו אמינות, וזהו נכס אסטרטגי חשוב. לכן, למרות אי הוודאות הפוליטית, השווקים הפיננסיים מאמינים שלכשתוקם ממשלה היא תדע להתמודד עם הפערים התקציביים. לפיכך, חשוב מאוד שהנושא אכן יטופל כשתוקם ממשלה.
ההערכות המעודכנות של חטיבת המחקר של בנק ישראל, שאני מציג כאן היום לראשונה, מראות שבתרחיש של "עסקים כרגיל" – אם הממשלה תמשיך לבצע את כל התכניות וההתחייבויות שלקחה על עצמה, ולא תעלה מיסים, הגירעון צפוי להתייצב על רמה מסוכנת של למעלה מ-4.5 אחוזי תוצר, ויחס החוב לתוצר צפוי להתבדר, ולהגיע ב-2025 לרמה של כ - 75 אחוזי תוצר.
אלו סדרי גודל משמעותיים, והם לא כוללים תוספת שאולי הממשלה תחליט עליה לגבי תקציב הביטחון. יתרה מכך, התוצאות האלו מתקבלות תחת הנחה של משק הממשיך לצמוח בקצב הפוטנציאלי ובתעסוקה מלאה. בתרחיש של האטה, שלצערנו הוא לא בלתי סביר, הגידול בגירעון ובחוב יהיה עוד יותר משמעותי.
ברור לנו אם כך שנדרש מאמץ גדול מצד הממשלה לכנס את המצרפים הפיסקליים. ניתן לראות שגם עמידה בגירעון של 3 אחוזי תוצר, מה שיצריך מאמץ לא קטן, לא תמנע המשך עלייה ביחס החוב לתוצר. לכן הממשלה תהיה חייבת בסופו של דבר לעשות מאמץ גדול יותר ולייצב את יחס החוב לתוצר.
מאיזה כיוון ניתן יהיה לרכז את המאמץ? בתחילת שנות האלפיים, כשישראל עמדה על סף משבר פיסקלי, הממשלה ביצעה קיצוץ יחסי חד בתקציבים האזרחיים. כיום, ההוצאה האזרחית ללא ריבית היא נמוכה מאוד בהשוואה בינלאומית, ונמוכה ממה שהייתה באותה תקופה. יתרה מכך, העלייה שראינו בהוצאה האזרחית בשנים האחרונות היא תוצאה של העובדה שלממשלה היה צורך לתת מענה לדרישות התקציביות של הציבור. לכן, קיימת סבירות נמוכה שניתן יהיה לקצץ בצורה משמעותית בהוצאות מבלי לפגוע פגיעה כואבת ביותר בשירותים שהממשלה מספקת.
יחד עם זאת, אדגיש שאין בכך כדי לומר שלא נדרשת התייעלות - אני סבור שבכל תקציב תמיד צריך לבדוק איפה וכיצד ניתן להתייעל, ואני בטוח שיש לא מעט מרכיבים בתקציב שניתן לבצע בהם התייעלות משמעותית.
עם זאת, בסופו של דבר, כדי לעמוד באתגר הפיסקלי, הממשלה תהיה חייבת לפעול להגדלת ההכנסות, וחשוב לזכור שנטל המס, הן הנטל בפועל והן הנטל הסטטוטורי, ירדו בשנים האחרונות והם נמוכים מהממוצע במדינות הOECD. בבחירת תמהיל ההכנסות הרצוי נכון יהיה בראש ובראשונה לבטל פטורים שאין להם הצדקה כלכלית, ולהימנע ככל האפשר ממיסים מעוותים שיפגעו בתמריצים ובפריון.
התקציב לשנת 2020 עומד להיות תקציב המשכי ובכל חודש ניתן יהיה להוציא 1/12 מתקציב 2019. זה לכשעצמו יוביל לצמצום פיסקאלי ביחס לתקציב של "עסקים כרגיל", בקנה מידה של אחוז תוצר ברמה השנתית. אך ברור שזה לא הקיצוץ היעיל המבטא סדרי עדיפויות. כפי שציינתי, ההתכנסות הפיסקאלית כנראה צריכה להיות מבוצעת ע"י תמהיל של התייעלות, קיצוץ ומיסוי.
יתרה מכך, תקציב ה-1/12 יהיה מאתגר במיוחד בחודשים הראשונים של השנה: התקציב אמור לכסות גם את כיסוי פירעון החוב-הממשלתי. בסך הכל, פירעונות החוב ב-2020 נמוכים מב-2019, ולכן אילו התקציב ההמשכי היה נמשך כל השנה (מה שאנו כמובן מאוד מקווים שלא יקרה) ניתן היה להגדיל במעט את התקציב על ההוצאות האחרות ב-2020 ביחס ל-2019.
אך מניתוח של זרם הפירעונות הצפוי עולה שבחודשים הראשונים של השנה הוא גדול יותר מאשר בשאר השנה, ולפיכך התקציב שיוותר להוצאות השוטפות יהיה נמוך יותר. המשמעות היא שמגבלת ה-1/12 תהיה כואבת יותר בחודשים אלו. על משרד האוצר מוטלת אחריות כבדה בעת הזו לתעדף את ההוצאות והחשב הכללי יודע לתת פתרונות מימוניים במסגרת דרישות החוק, אולם בכל מקרה לא ניתן יהיה לתת מענה לכל הצרכים וברור שהוצאות חשובות יפגעו.