לא כל תוכנית מאושרת הופכת למציאות, ולא כל יוזמה מצליחה לשרוד את הדרך הארוכה שבין חזון לביצוע. הכתבה בוחנת מהם הגורמים המעשיים שמכריעים אם פרויקט אכן ייצא לפועל
בשנים האחרונות נדמה שהתחדשות עירונית נמצאת בכל מקום. תוכניות מקודמות, מתחמים מוכרזים, בניינים מסומנים להריסה ובנייה מחדש, והציבור שומע שוב ושוב על פוטנציאל לחידוש שכונות שלמות. בפועל, הפער בין מספר התוכניות המאושרות לבין מספר הפרויקטים שמגיעים לשלב הביצוע עדיין גדול. נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מצביעים על כך שחלק ניכר מהיוזמות נתקע בשלבים שונים, לעיתים למשך שנים. כדי להבין מדוע זה קורה, חשוב לבחון את התהליך לא כקו ישר, אלא כמערכת מורכבת של שיקולים תכנוניים, כלכליים, רגולטוריים וחברתיים, שכל אחד מהם יכול לקדם פרויקט או לעכב אותו. בכתבה נבחן מהם הגורמים המרכזיים שמשפיעים בפועל על סיכויי המימוש של פרויקטים כאלה, ואילו תנאים צריכים להתקיים כדי שתוכנית תהפוך למציאות בנויה.
לא כל אישור מוביל לביצוע
אחת הטעויות הנפוצות היא ההנחה שתב"ע מאושרת או החלטת ועדה עקרונית מבטיחות מימוש. למעשה, האישור התכנוני הוא רק תחנה אחת במסלול ארוך. לאחריו נדרשים תכנון מפורט, היתרי בנייה, סגירת מימון, הסכמות דיירים ולעיתים גם התאמות למדיניות עירונית משתנה. דוחות מקצועיים של גופי תכנון ושל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מדגישים כי שלבי הביניים הם נקודות התורפה של מרבית הפרויקטים. שם נבחנת היכולת להתמודד עם אי ודאות, עם שינויים בדרישות ועם לחצים כלכליים שלא תמיד נצפו מראש.
הכדאיות הכלכלית כבסיס להיתכנות
מאחורי כל פרויקט עומד חישוב כלכלי מדויק. יזם לא יוכל לקדם מיזם שאין בו איזון סביר בין עלויות להכנסות. עלויות הביצוע מושפעות ממחירי חומרי הגלם, מעלויות עבודה, מתקני חניה, תשתיות ומיגון. לצידן ניצבים היקף זכויות הבנייה, תמהיל הדירות ולוחות הזמנים. כאשר אחד מהפרמטרים משתנה, גם הכדאיות כולה עלולה להתערער. באזורים מבוקשים מתקיימת לעיתים כדאיות גבוהה יותר, אך גם שם מתווספות דרישות תכנון מורכבות, תקנים משלימים ועלויות נלוות. תל אביב היא דוגמה מובהקת למצב זה. מצד אחד, ביקוש גבוה ומחירי שוק תומכים בפרויקטים, ומצד שני רגולציה עירונית צפופה שמכתיבה סטנדרטים מחמירים.
בין מדיניות עירונית למציאות תכנונית בשטח
למדיניות העירונית של הרשות המקומית יש השפעה ישירה על השאלה האם פרויקט התחדשות עירונית יתקדם מעבר לשלב התכנון. קווי מדיניות בנושאים כמו צפיפות, תחבורה, חניה, שטחים ציבוריים ושימושי קרקע מכתיבים לא רק את אופי הבנייה, אלא גם את היתכנותה הכלכלית והמעשית. בשנים האחרונות רשויות רבות מאמצות תפיסות תכנון שמעדיפות עירוניות אינטנסיבית, הפחתת תלות ברכב פרטי ושילוב תחבורה ציבורית, כפי שעולה ממסמכי מדיניות של משרד התחבורה ועיריות מרכזיות.
תל אביב מהווה בהקשר זה מקרה בוחן מובהק. מצד אחד, מדובר בעיר עם ביקוש גבוה, תשתיות מתקדמות ופוטנציאל משמעותי להתחדשות של מבנים ותיקים. מצד שני, המדיניות העירונית בה מורכבת במיוחד, עם דרישות תכנון מחמירות, רגישות גבוהה למרקם הקיים ושילוב שיקולים של שימור, עומסי תנועה ומרחב ציבורי. המשמעות היא שפרויקטים של התחדשות עירונית בתל אביב נבחנים בקפידה רבה, ולעיתים נדרשים לעבור התאמות מהותיות לאורך הדרך. החיבור בין מדיניות עירונית דינמית לבין תנאי השטח בפועל ממחיש כיצד גם אזורים בעלי פוטנציאל גבוה אינם מבטיחים מימוש אוטומטי של תוכניות.
הדיירים כגורם מכריע
מעבר לתכנון ולכלכלה, ההיבט האנושי הוא לעיתים זה שמכריע את הכף. רמת ההסכמות בין הדיירים, איכות הליווי המשפטי והשקיפות לאורך הדרך משפיעים ישירות על קצב ההתקדמות.
מחקרים וסקירות שפורסמו בדה מרקר ובגלובס מצביעים על כך שפרויקטים שבהם הושקע זמן בבניית אמון ובהסברה מוקדמת נוטים להתקדם בצורה יציבה יותר. התנגדויות, חוסר ודאות או תחושה של חוסר שליטה עלולות לעכב פרויקט גם אם כל התנאים האחרים מתקיימים.
מי מחבר בין כל הגורמים בפועל
לאחר בחינת השיקולים הכלכליים, התכנוניים והחברתיים, מתחדדת העובדה שמימוש של פרויקט התחדשות עירונית תלוי גם ביכולת לנהל את המערכת המורכבת הזו לאורך זמן. היזם הוא הגורם שנדרש לחבר בין מדיניות עירונית משתנה, דרישות רגולטוריות, היתכנות כלכלית ועמדות הדיירים, ולעשות זאת בתוך לוחות זמנים ארוכים ואי ודאות מובנית. לא מדובר רק בתכנון אדריכלי או בניתוח כדאיות, אלא בניהול תהליך מתמשך שבו כל שינוי באחד המרכיבים משפיע על כלל הפרויקט.
במרחבים עירוניים מורכבים, כמו מרכזי הערים הגדולות, נדרשת היכרות עמוקה עם הסביבה התכנונית והחברתית לצד גמישות תכנונית ויכולת התאמה למציאות משתנה. פרויקטים של התחדשות עירונית בתל אביב, למשל, מדגימים כיצד יזמים נדרשים לשלב בין תפיסות תכנון עדכניות, רגישות למרקם העירוני הקיים והתמודדות עם דרישות רגולטוריות שאינן קבועות לאורך כל חיי הפרויקט. פעילות יזמית מסוג זה מחייבת ראייה ארוכת טווח וניסיון בעבודה בתוך מערכות עירוניות מורכבות, כפי שניתן לראות בפעילות של חברות ותיקות הפועלות בתחום ההתחדשות העירונית בסביבה אורבנית צפופה.
לא תהליך אחיד ולא תוצאה מובטחת
בחינה של פרויקטים בתחום ההתחדשות העירונית מראה שמימוש בפועל אינו תוצאה של אישור תכנוני בודד או של תנאי אחד שמתקיים, אלא של רצף מצטבר של החלטות, התאמות והסכמות. פרויקטים שמתקדמים מהשלב הרעיוני לביצוע הם כאלה שבהם מתקיים איזון בין היתכנות כלכלית, מדיניות עירונית תומכת, תכנון מותאם לסביבה קיימת ותהליך חברתי שמנוהל באופן שקוף ומבוקר.
הפער בין היקף התוכניות המאושרות לבין מספר הפרויקטים שמגיעים לשלב הבנייה משקף את המורכבות של התחום ולא כשל נקודתי. הוא ממחיש מדוע ההתחדשות העירונית אינה תהליך אחיד או מובן מאליו, אלא מערכת שמושפעת מהקשר מקומי, מהחלטות רגולטוריות ומהיכולת לנהל אי ודאות לאורך זמן.
מתוך הבנה זו ניתן לזהות מהם תנאי הסף שמגדילים את סיכויי המימוש של פרויקטים, ולהבין מדוע חלק מהפרויקטים מתקדמים וחלקם מתעכבים, ומה ניתן ללמוד מכך על תהליכי ההתחדשות העירונית בישראל.