ליקויים בגיבוש הסכם הגז בין חח”י לתמר גרמו לעלויות עודפות של 3 מיליארד דולר

ליקויים בהליך גיבוש הסכם הגז הטבעי בין חברת החשמל לשותפות "תמר", גרמו לעלויות עודפות שניתן היה לחזות מראש, בהיקף שבין 1.19 מיליארד דולר ל-2.4 מיליארד דולר על פני 15 שנות ההסכם - זוהי המסקנה העיקרית של דוח מבקר המדינה שבדק את המהלכים לחתימת העסקה.

לפי הדיווח בגלובס, בדיעבד מתברר שהנזק היה גדול אף יותר והגיע לכ-3 מיליארד דולר. הביקורת נערכה בחברת החשמל וברשות החשמל בין ספטמבר 2015 למארס 2016, ובחודשים שלאחר מכן נערכו בדיקות השלמה במשרד האוצר וברשות הגז הטבעי במשרד האנרגיה.

בעקבות גילוי הגז במאגר תמר בינואר 2009, החלו השותפות וחברת החשמל לנהל מו"מ שהוביל לחתימת מכתב כוונות בדצמבר אותה שנה. במכתב נכללה נוסחת תמחור המוצמדת כמקובל בחח"י לסל דלקים ולמדד המחירים ליצרן בארה"ב, ללא מזון ואנרגיה. נוסחת התמחור כללה מחיר רצפה של 4 דולרים ליחידת חום, והיא התייחסה לרכש בהיקף 2.7 BCM בשנה לתקופה של 15 שנים. על פי תחזיות של חח"י בתחילת 2012, מחיר הגז לפני נוסחה זאת לאורך תקופת ההסכם נע בין 5.2 ל-6.6 דולרים ליחידת חום.

מכתב הכוונות מהווה את אחד מעיקרי הביקורת, משום שנוסחת התמחור שבו, המהווה על פי המבקר את דרך המלך, הוחלפה בהמשך בהצמדה למדד המחירים לצרכן האמריקאי (CPI). שינוי זה ייקר את עסקת הגז בטווח שבין 820 מיליון דולר ל-1.5 מיליארד דולר, ומהווה את אחד הליקויים המגולגלים אל צרכני החשמל ו"עלולים לפגוע ברווחת הציבור". בהמשך הדוח מצוין, כי מעבר למנגנון הדיון המחודש על המחיר שמונה שנים לאחר תחילת ההסכם, "לא ננקטו צעדים המבטיחים את השבת העלויות הנוספות".

טיוטת ההסכם הראשונה בין הצדדים נוסחה במארס 2010, חודש לפני מינוי ועדת ששינסקי לבחינת מיסוי משאבי הטבע, והיא כללה סעיף הגנה מפני מיסוי הקובע כי לשותפות תמר זכות להעלות את המחיר. הסעיף הוסר בעקבות פרסום המלצות ששינסקי בינואר 2011 והתבהרות תמונת המס. חודש לאחר מכן הואץ המו"מ בין הצדדים, ומדיוני ועדת ההיגוי של דירקטוריון חברת החשמל לנושא ההסכם עולה שבנקודה זו דרשה שותפות תמר מחיר גבוה שיפצה אותה על העלאת המס.

"לצד המשא ומתן שהתנהל בשנת 2011 הייתה פגיעה חמורה באספקת הגז ממצרים, והיא פסקה לחלוטין באפריל 2012", מתאר המבקר את הרקע. "נוסף על כך, שינויים שחלו בתוואי צינור הגז לחופי ישראל גרמו להארכת צינור הגז ולייקור העלויות". עקב כך כללה טיוטת ההסכם התשיעית - מאוגוסט 2011 - את הנוסחה החדשה, ובטיוטה ה-11, שנוסחה באוקטובר, נקבע שלהצמדה למדד האמריקאי יתווסף 1% מדי שנה עד 2019, ושהחל משנת 2020 יופחת 1% בשנה.

בחברת החשמל אמרו למבקר כי בתמר דרשו 2% בשנה מעבר לתוספת המדד האמריקאי, וכי בתמורה לפשרה על המחיר הצליחה החברה לשריין לעצמה כמות גז מספיקה. בחברה הוסיפו כי ההסכם, שנחתם סופית במארס 2012, היה הטוב ביותר שניתן להשיג על רקע המחסור בגז המצרי והתכלות מאגר "ים תטיס", שגרמו ל"חיזוק כוחה המונופוליסטי של שותפות תמר... הפתרון האפשרי היחידי והמעשי לסיום המשבר האנרגטי ולחידוש אספקת הגז הטבעי למשק הישראלי היה פיתוחו המהיר של מאגר תמר".

על פי המבקר, בשל ירידת מחירי האנרגיה בשנים האחרונות, הנזק הנגרם משינוי נוסחת חישוב המחיר גבוה ממה שהיה ניתן לחזות מראש, ועומד על 2-2.3 מיליארד דולר (עלויות עודפות נוספות נגרמו בשל ליקויים אחרים). "הנוסחה החלופית של הצמדה למדד המחירים לצרכן בארה"ב משקפת בסבירות גבוהה עלייה מתמשכת במחירי הגז במנותק מההתפתחויות במשק האנרגיה", כתב המבקר, "שכן בשני העשורים האחרונים עלה מדד המחירים לצרכן בארה"ב בקצב יציב יחסית של כ-2.3% בשנה".

בשותפות תמר הסבירו את העלאת המחיר בכמה גורמים: עליית מחיר הנפט בין מכתב הכוונות להסכם הסופי; פסילת התמ"א להקמת מתקן קבלת הגז בחוף דור, שהגדילה את העלויות; מס ששינסקי, הצפוי להקטין את הכנסות המאגר ב-40 מיליארד שקל; החלטות הממונה על הגבלים שהגבילו את השותפות; והגבלת יצוא הגז מהמאגר ל-50%.

לדברי המבקר, מכתב הכוונות מ-2009 שיקף מו"מ בשוק תחרותי יחסית, ולכן הנוסחה המופיעה בו "יכולה להיות אמת מידה להערכת המחיר של גז טבעי כשיש יותר מספק גז אחד". מאידך, סעיף ההגנה ממיסוי מלמד "על הכוונה לגלגל לפתחו של הציבור את עלויות המיסוי שקבעה ועדת ששינסקי, במלואן או בחלקן". אף שהמבקר קיבל חלק מטענות חח"י על השפעת גורמים שמחוץ לשליטתה, הוא ציין כי הם "אינם מצדיקים את העלאת מחיר הגז בעסקה בהשוואה למכתב הכוונות".

ברשות החשמל הסבירו כי ההצמדה למדד האמריקאי היוותה גידור לסיכון של עליית מחירי הדלקים. המבקר מעיר כי אף שגידור הוא כלי מקובל להפחתת סיכונים, "מנגנון הגידור הנכלל בעסקה משית את עלויות הגידור על הצרכנים במקום על שותפות תמר". דברים אלה מחוזקים על ידי חוות דעת שקיבלה רשות החשמל משני מומחים שכתבו בזמן אמת שמדובר בשיטה לא מקובלת ולא סבירה, ה"משיתה סיכונים על צרכני הגז וכמעט שאינה מותירה סיכונים ליצרני הגז". המבקר מוסיף כי גם במנגנון הנכלל במכתב הכוונות קיים גידור מפני עלייה חדה של מחירי האנרגיה.

בכל הנוגע לתוספת ולהפחתה מהמדד האמריקאי, כותב המבקר כי לפי תחשיב משרדו "ירידת מדד ה-CPI ב-1% בשנה במחצית השנייה של תקופת ההסכם אינה מקזזת את העלייה ב-1% בשנה במחצית הראשונה של תקופת ההסכם. מהתחשיב עולה כי על פי הנתונים שהיו ידועים ערב חתימת ההסכם, "מנגנון זה ייקר את עסקת תמר בכ-370-640 מיליון דולר בערכים שוטפים". המבקר מציין כי מדובר במנגנון שאינו מקובל בהסכמי גז ויש לשאוף לשנותו.

דירקטוריון לא מספיק פעיל: החצי השני של דוח המבקר עוסק בעיקר ברגולציה הלא-אפקטיבית מספיק ובמעורבות לא מספיק חזקה לדעתו של דירקטוריון חברת החשמל בתהליך שהוביל להסכם. חברת החשמל, כתב המבקר, ציינה כי נדרשה התערבות ממשלתית "על מנת שהיזמים לא יעשו שימוש בכוחם המונופוליסטי להעלאת מחירים", אך למרות ניסיונותיהם הם "הותירו את החברה, הלכה למעשה, לבדה במערכה מול מונופול הגז".

בין השאר מציין המבקר את ההימנעות של משרד האוצר להטיל פיקוח על מחיר הגז; את התנגדות רשות ההגבלים העסקיים לדרישת הלקוח המועדף של חברת החשמל, שכלקוח עוגן דרשה השוואת תנאים לכל חוזה גז עתידי שיהיה טוב משלה; ואת פעולות רשות החשמל, ש"הייתה עקבית בהחלטותיה", אך התבססה על הנחות שלא התממשו, כמו התפתחות תחרות במשק הגז ומחיר גז מופחת במסגרת האופציה של חברת החשמל בהסכם לרכש של 22 BCM נוספים על ה-77 BCM שנכללו בהסכם הבסיס.

ביקורת נוספת מתח המבקר על תחזית צריכת החשמל הגבוהה שהניחה חח"י ושהביאה אותה להעריך בתחילה כי תזדקק ליותר גז מהנדרש. התחזית התבססה על תחזית צמיחה במשק של 4% בשנה, אף שתחזיות אחרות צופות צמיחה נמוכה יותר. למרות החריגה לא לקחה על עצמה חברת החשמל התחייבויות רכש גבוהות מדי, ובפועל היא מחויבת ל-3.5-3.6 BCM בשנה - כמות שהיא צורכת מעבר לה במרבית השנים, אף ש"בכמה ניתוחי רגישות תיתכן הקדמת תשלומים של עד כ-450 מיליון דולר בסך הכול לאורך תקופת ההסכם".

ביקורת נוספת נמתחת בדוח על כך שדירקטוריון חברת החשמל לא היה פעיל מספיק במהלך המו"מ. על פי המבקר, רק בדצמבר 2011 נחשף הדירקטוריון לשינויים בהסכם המתגבש לעומת מכתב הכוונות של סוף 2009. כאשר נשאל מנכ"ל החברה באותה עת, אלי גליקמן, אם ניתן לשנות את תנאי ההצמדה החדשים, הוא השיב כי שותפות תמר הודיעה על מגעים לחתימת חוזים עם לקוחות אחרים, באופן המאיים על יכולתה של חח"י לקבל את כל הכמות לה היא זקוקה. על רקע זה נזהר הדירקטוריון מלדרוש שינויים מרחיקי לכת העלולים לעכב את החתימה על ההסכם.

"אף שהסכם הגז הוא ההסכם בעל המשמעות הכלכלית הגדולה ביותר לפעילות החברה בעשור הקרוב", סיכם המבקר, "דירקטוריון חח"י לא עמד די הצורך במהלך המשא ומתן לקבל הסברים בדבר השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם, על פי דיווחי החברה, ובדבר השלכותיהם הכספיות על החברה. כמו כן, הדירקטוריון לא בחן את הצורך בעדכון הקווים המנחים שהתווה להנהלה בתחילת המשא ומתן, בעקבות השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם. משהובאו פרטי ההסכם המגובש לאישור הדירקטוריון, הוא קיים כמה דיונים מפורטים טרם אישורו, ואף ביקש ליישם בו כמה שינויים שחלקם אכן התקבלו והוכנסו לנוסח ההסכם הסופי".

בחח"י השיבו כי אין זה מתפקיד הדירקטוריון להיכנס בנעלי ההנהלה ולקיים את המו"מ, והמבקר מסכים שיש "להקפיד לא להפר את האיזון העדין" שבין הדירקטוריון וההנהלה, וגם זאת "דיון בקווים המנחים" היה צעד חיוני מצד הדירקטוריון.

פתרון איכותי פחות: נקודה אחרונה בביקורת נוגעת למחדלי חברת החשמל לכאורה בכפייה על שותפות תמר לפרוש צינור גז נוסף ממתקן קבלה מול חופי אשקלון ליבשה, כדי להגדיל את היתרות וביטחון האספקה. "על פי סעיף 6.4.1 בהסכם, ממועד הודעת הקונה למוכר על מימוש האופציה, יהיה המוכר מחויב לפעול למילוי כמה תנאים, כגון השגת אישורים והיתרים, וכן בנייה, הקמה, תחזוקה ותפעול של מתקנים נוספים (’Sellers’ Facilities’) הנדרשים לצורך הגדלת כמות הגז המועברת ל-36,000 mmbtu", כתב המבקר.

האופציה המוזכרת היא הראשונה מבין שתיים להגדלת כמות הגז שרוכשת חברת החשמל מ-77 BCM ל-88 ולאחר מכן ל-99. באפריל 2013 החליט הדירקטוריון לממש את האופציה הראשונה, וחודשיים לאחר מכן החליטה הממשלה לחייב את תמר להקים בשלב ראשון מדחסים במתקן הקליטה באשדוד עד יולי 2015 כדי להגדיל את כמות הגז המועברת, ובשלב שני להקים צינור נוסף ומתקן טיפול נוסף באשקלון עד סוף 2016.

בינואר 2014 פנתה הנהלת חח"י לדירקטוריון בבקשה לאשרר את הסכם האופציה, שלא כלל מחויבות של תמר להקמת הצינור השני. הדירקטוריון הסתמך על החלטת הממשלה - שבוטלה באוגוסט 2015 - כשברקע טען היועץ המשפטי של חח"י כי נוסח הסכם האופציה לא מחייב בהכרח את תמר להקים צינור, משום שהגדלת התפוקה יכולה להיעשות גם באמצעות המדחסים - אף שהם פתרון איכותי פחות וחושפים את המערכת לתקלות מרובות יותר.

לסיכום כותב המבקר: "אף שלהנחת צינור שני חשיבות יתרה לחח"י, ואף הוגדרה אחת ממטרות המשא ומתן, נוסח ההסכם לא הבטיח את הנחתו של צינור שני… משרד מבקר המדינה מעיר כי הקמת מדחסים אינה תחליף שווה ערך להנחת צינור שני מבחינת היתרות והסבירות לתקלות באספקה... חח"י לא נקטה צעדים לבחינת האפשרות ששותפות תמר תניח צינור שני ולא ניהלה משא ומתן על פיצוי בגין ויתור זה".

חברת החשמל: "זה ההסכם הטוב ביותר שיכולנו להשיג". תגובת חברת החשמל: "חברת החשמל סבורה כי הסכם הגז שהושג באותה העת הוא ההסכם הטוב ביותר אותו יכולה הייתה הנהלת החברה להשיג בדרך של משא ומתן מסחרי עם המונופול במשק הגז. להסכם שנחתם יתרונות כלכליים משמעותיים עבור המשק הישראלי, וגם הם קיבלו ביטוי על ידי המבקר.בשורה התחתונה, ההסכם שנחתם הינו תולדה של עבודה מאומצת ויסודית, לילות כימים, של הנהלת החברה בסיוע מומחים ישראלים וזרים מובילים, והכל תחת הנחייתו ובפיקוחו של דירקטוריון החברה ואשר אושר על ידי כלל הגורמים המוסמכים, לרבות הרגולטורים השונים.

"חברת החשמל הינה ארגון מבוקר ומפוקח, ומחויבת לתהליך הבקרה ולהפקת לקחים מהעולה בדוח. בתוך כך, חברת החשמל מקבלת בברכה את הביקורת שנערכת בנושא מהותי וחשוב זה. ניתן לראות כי חלק מהנושאים המוזכרים בדוח זכו להתייחסות מעמיקה של החברה עוד טרם פרסום הדוח וללא כל קשר אליו, אולם החברה מבקשת להדגיש כי בדוח קיימות קביעות ומסקנות אשר לדעת החברה אינן מוצדקות. נדגיש כי בעבודת הדירקטוריון לא נפל כל פגם, והטענות המועלות בהקשר זה סותרות הלכות משפטיות ודיני ממשל תאגידי".

תגובת מטה מאבק הגז: מטה מאבק הגז מסר בתגובה: "דוח מבקר המדינה באשר להסכם הגז של חברת החשמל מול מונופול הגז, מאשר את טענות מטה מאבק הגז בעניין מחיר הגז המופרז אותו משלמים אזרחי ישראל למונופול הגז. כמו כן הוא מאשר את טענות המאבק באשר לתפקודו של מי שמונה לתפקיד מנכ"ל משרד האנרגיה, שאול מרידור.

"העלות העודפת של מעל 2 מיליארד דולר אותה מציין המבקר, שמוטלת על אזרחי ישראל, מתווספת למחיר הגז הגבוה אותו מממנים אזרחי ישראל. יצוין כי מחיר הגז אותו ממנים כיום אזרחי ישראל עומד על 5.91 דולר, כאשר המחירים הריאליים במדינות מפיקות גז כישראל נעים סביב ה-2-2.5 דולר. לפי דוחות נובל אנרג’י עצמה, היא מכרה בשנה החולפת מחוץ לישראל, גז במחיר של 2.1 דולר.

"במהלך הדיונים הלא שקופים סביב מתווה מונופול הגז, היתה לממשלת ישראל הזדמנות לתקן את ההסכם השערורייתי, אך היא ויתרה על כך, וסיפקה מתנה נוספת לטייקוני הגז, מתנה הממומנת מכיסי אזרחי ישראל. לעומת התנהלות ממשלת ישראל מול מונופול הגז, פתחו ברחבי העולם גם בשנה החולפת חוזי גז והפחיתו מחירים על רקע מצב השוק. אנו תקווה כי מחיר הגז המופקע יתברר בבית המשפט, בתביעה הייצוגית שהוגשה כנגד מונופול הגז.

"האחראי למנגנון ההצמדה קודם ע"י שטייניץ לתפקיד מנכ"ל משרד האנרגיה. מנגנון ההצמדה הועלה לראשונה בפני חברי הכנסת באופן מתועד ע"י שאול מרידור, שכיהן בשנת 2012 כסגן הממונה על התקציבים ורפרנט האנרגיה במשרד האוצר. אחיו של שאול מרידור, מתן מרידור, שימש עד לאחרונה עוה"ד של מונופול הגז ושותף של צבי אגמון מייצג המונופול.

"שאול מרידור קודם בשנה החולפת ע"י שר האנרגיה שטייניץ לתפקיד מנכ"ל משרד האנרגיה ומונה לתפקיד הממונה על יישום מתווה הגז. ציטוט נבחר מתוך פרוטוקול ועדת הכלכלה מה-4 ביולי 2012. שאול מרידור: "אם היינו בוחרים בהסכם המקורי עסקה צמודת מדד ולא צמודת נפט, היות ובהסכם המקורי היתה עלייה מאוד גדולה לנפט, היינו רואים היום מחיר יותר נמוך.

"לכן אני הייתי מציע, כשבוחרים נוסחה, לא להיצמד לשאלה מה קורה אל מול הסכם הבסיס היום, אלא להסתכל למשל על התפתחות המדדים לאורך עשרות שנים של ה-CPI האמריקאי לדוגמה - מדד המחירים לצרכן האמריקאי, שזה המדד שנבחר בהסכם הזה - אל מול מדד מחירי הנפט או תמהיל דלקים כזה או אחר; לבחון את זה בראייה היסטורית ארוכת-שנים. כי לקחת עשר שנים או חמש או שלוש בנקודת זמן זה פשוט מעוות".