בנק ישראל מפרסם היום את הסקירה הפיסקלית התקופתית מתוך המסמך "סקירה פיסקלית תקופתית ולקט ניתוחים מחקריים" שיפורסם בימים הקרובים.
בסקירה הפיסקלית, מנתחת חטיבת המחקר את התפתחות התקציב בשנת 2016 – ואת ההתפתחות הצפויה של הוצאות הממשלה, הכנסותיה, הגירעון בתקציב המדינה ויחס החוב לתוצר בשנים 2017 עד 2020. זאת על בסיס ההחלטות התקציביות שקיבלה הממשלה בעת אישור התקציבים לשנים 2017 ו-2018. מהניתוח עולה כי הממשלה סיימה את שנת 2016 עם גירעון תקציבי של 2.1 אחוזי תוצר - דומה לשנת 2015 ונמוך משמעותית מתקרת הגירעון שנקבעה בתקציב, 2.9 אחוזי תוצר.
הגירעון הנמוך מהיעד שיקף בעיקר הכנסות גבוהות משמעותית מתחזית התקציב המקורית, ובמידה פחותה גם רמת הוצאות נמוכה במקצת מזו שתוקצבה. יחס החוב לתוצר ירד ב-1.8 אחוזי תוצר והגיע לכ-62 אחוזים - רמה נמוכה בהשוואה לרוב המדינות המפותחות. כמחצית מהירידה של יחס החוב לתוצר השנה הושגה בזכות הגירעון הנמוך ושחיקת מלאי החוב שהיה קיים בסוף 2015 ביחס לתוצר הנומינלי, ושאר הירידה נבעה מפירעון חובות של הציבור לממשלה, ומהעלייה המהירה של מחירי התוצר ביחס למדד המחירים לצרכן, שכמחצית מהחוב הציבורי צמודה אליו.
ההכנסות הגבוהות מהצפוי ממיסים בשנת 2016 שיקפו בעיקר תקבולי מסים שהיו גבוהים מהתחזית המקורית בכ-7.5 מיליארדי ש"ח (בהתחשב בהפרשה הלא מתוכננת של הממשלה לקרן הפיצויים). מתוך הפער בין התחזית לבין הגביה בפועל, כ-4.5 מיליארדי ש"ח מוסברים על ידי גידול מהיר מהצפוי של התוצר הנומינלי. פרט לכך, המשתנה שהרים את התרומה הגדולה ביותר לגידול הלא צפוי בתקבולי המסים הוא יבוא מוצרי הצריכה – בעיקר כלי רכב - שתרם כ-5 מיליארדי ש"ח לפער בין תחזית ההכנסות המקורית לגביה בפועל.
ההכנסות ממסוי כלי רכב ב-2016 היו גבוהות בכ-0.35 אחוז תוצר מהממוצע בשנים 2012—2015, ומשקלן הגבוה בסך תקבולי המסים מצביע על סיכון לרמת התקבולים הנוכחית אם היקף יבוא כלי הרכב ביחס לתוצר יחזור לרמתו בשנים הקודמות.
בנוסף להכנסות הגבוהות ממסי יבוא, הממשלה נהנית בשנים האחרונות גם מגידול ניכר בהכנסות ממסי נדל"ן, הכוללות בעיקר את מס הרכישה, מס שבח, ומס ערך מוסף על דירות חדשות. ההכנסות ממסי הנדל"ן התייצבו השנה (כאחוז מהתוצר) ברמה דומה לזו בה היו בשנת 2015, שהיא גבוהה משמעותית מאשר בשנים קודמות: כ-0.3 אחוז תוצר יותר מאשר הממוצע בשנים 2012—2015, ו-0.45 אחוז תוצר יותר מהממוצע בשנים 2009—2011. השילוב של ההכנסות הגבוהות מיבוא רכבים ונדל"ן – שני רכיבים תנודתיים – אחראי אם כך לתוספת כ-0.5 עד 0.7 אחוזי תוצר לתקבולי המסים בשנים האחרונות.
סך ההוצאות בתקציב גדלו ב-2016 בכ-6 אחוזים והיו נמוכות בכ-2 מיליארדי ש"ח מתקרת ההוצאות שנקבעה בתקציב (בניכוי העברה חריגה של 1.5 מיליארדי ש"ח למוסד לביטוח לאומי). בחלוקה לפי סעיפי הוצאה, ההוצאות של המשרדים האזרחיים היו בהתאם לתקציב המקורי, בעוד שבסעיף ה"שונות" ובסעיף הריבית ההוצאות היו נמוכות מהתקציב – בדומה למרבית השנים האחרונות. היתרה הלא מנוצלת של סעיפים אלה שימשה למתן תוספת של כ-5 מיליארדי ש"ח לתקציב הביטחון - מעבר לתקציב המקורי ובהתאם למתווה הרב-שנתי לתקציב הביטחון שסוכם בסוף 2015.
חשוב לציין כי גם לאחר תוספת זו, משקל הוצאות הביטחון בתקציב ובתוצר (כולל ההוצאות בגין מעבר בסיסי צה"ל לנגב) ירד השנה, בהמשך למרבית השנים הקודמות, והוא נמוך כיום בכחצי אחוז תוצר בהשוואה לתחילת העשור. ירידה זו והגידול המהיר בסך ההוצאה הגדילו מעט ב-2016 את משקל ההוצאה הממשלתית האזרחית ללא ריבית בתוצר, אך זה נותר עדיין נמוך מאוד בהשוואה בינ"ל.
תקרת הגירעון שהממשלה קבעה לשנים 2017 ו-2018 – 2.9 אחוזי תוצר - גבוהה משמעותית מהגירעון ב-2016 – 2.1 אחוזי תוצר, וגם גבוהה בהשוואה למדינות המפותחות האחרות, בוודאי בהתחשב במצבו האיתן של המשק.. העלאה זו של תקרת הגירעון משקפת הגדלה ריאלית ניכרת של תקרת ההוצאה – בכ-6 אחוזים ב-2017 וב-3.7 אחוזים נוספים ב-2018 (בהתאמה לשינויים חשבונאיים) – לצד התאמה מזערית של שיעורי המס ב-2017 והפחתתם בהיקף מתון ב-2018.
יתר על כן, הגידול הריאלי המתוכנן בסך ההוצאות – הכולל בנוסף לתקרת ההוצאה גם את סעיפי ההוצאה המותנית בהכנסה – הוא כ-7 אחוזים ב-2017 (בהשוואה לאומדן הביצוע ב-2016) ועוד כ-2.5 אחוזים ב-2018. שיעור גידול מהיר זה משקף את רמתה הנמוכה של ההוצאה הציבורית, ואת הצורך של הממשלה להגדיל את המקורות העומדים לרשותה כדי להשיג את יעדיה.
הגידול בהוצאה המותנית בהכנסה מתבסס בעיקרו על הכנסות חד-פעמיות או זמניות שהממשלה פועלת לקבל מחברות ממשלתיות שונות וגופים ציבוריים כגון קק"ל, רשות שדות התעופה ומפעל הפיס. כמו כן, רכיב ההוצאה המותנית כולל תקציבים להעברת מחנות צה"ל לנגב בהיקף של כ-2.8 מיליארדי ₪ ב-2017 ו-2.1 מיליארדים ב-2018, שביצועם תלוי בתקבולים ממכירת קרקעות על ידי רשות מקרקעי ישראל. ככל שיתגלה קושי בגביית ההכנסות המיועדות, שחלקן נכללו כבר בתקציב 2015—2016 ולא מומשו, ההוצאות התלויות בהן – בעיקר בסעיפי השיכון, בניית מבני חינוך, השקעה בתשתיות, ובניית מחנות צה"ל בנגב – עלולות להתעכב ולפגוע בהשגת יעדים חשובים של הממשלה בתחומים אלה.
בתקציב הנוכחי הממשלה העלתה במקביל לתקרת ההוצאות גם את תקרת הגירעון והפחיתה את שיעורי המס מ-2018, וזאת על רקע התנאים המקרו-כלכליים הנוחים התורמים להגדלת ההכנסות ממסים. למרות זאת, גם בתקציב הנוכחי ממומנות הוצאות בהיקף לא זניח באמצעות העברות זמניות מגופים חוץ-תקציביים או על בסיס רישום של מכירת נכסים (קרקעות) כהכנסה תקציבית. ככל שהממשלה תחליט כי ההאצה בקצב הגידול של ההוצאות צריכה להימשך – בפרט על רקע הרמה הנמוכה מאוד של ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל בהשוואה למדינות המפותחות האחרות – היא תצטרך לבסס אותה על מקורות הכנסה יציבים יותר, כדי להימנע מעליה פרמננטית של הגירעון ומהיפוך מגמת הירידה של יחס החוב לתוצר.
על פי כללי התיקצוב החדשים שנקבעו בחקיקה, על הממשלה לבחון את מצב התקציב לא רק לשנים עבורן כבר אושר תקציב (2017 ו-2018, השנה), אלא גם אל מול היעדים שנקבעו לשנים מאוחרות יותר. כך, במידה שהחלטות ממשלה שיישומן כרוך בהוצאה תקציבית או בהפחתת הכנסות צפויות להביא לחריגה מתקרת ההוצאות או הגירעון, על הממשלה לאמץ במקביל להן צעדי התאמה שימנעו את החריגה.
תוואי ההוצאות הצפוי לשנים 2019 ו-2020 מלמד כי רמות ההוצאות הצפויה בשנת 2019 גבוהה רק במקצת מתקרת ההוצאות לשנה זו, שיפור ניכר בהשוואה לשנים הקודמות. משמעות המצב הנוכחי היא שכל החלטה על הגדלת ההוצאות שהממשלה תקבל עד אישור התקציב (ולמעשה עד סוף 2019) תצטרך להיות מלווה בהחלטה על הפחתת הוצאות אחרות. חשוב להדגיש שעל פי הכללים הקיימים גידול בהכנסות אינו פוטר את הממשלה ממגבלה זו, שכן מגבלת ההוצאה תקפה בנפרד מתקרת הגירעון. אף שייתכן כי העמידה בתקרת ההוצאה ל-2019 היא אתגר אפשרי מבחינת הממשלה, מיצוי התקרה כבר בשלב הנוכחי מלמד גם עד כמה מגבלת ההוצאה היא מרסנת בהשוואה לצרכים – בהינתן רמתה הנמוכה מאוד של ההוצאה האזרחית בישראל.